Il DDL 1990 estende il trattenimento preventivo fino a 12 ore e introduce nuovi divieti questorili contro i gruppi. Un altro passo dalla giustizia minorile educativa alla prevenzione di polizia
Di sicurezza in sicurezza, di emergenza in emergenza, il governo Meloni aggiunge un altro tassello alla costruzione di un sistema nel quale il disagio sociale viene sempre più frequentemente affrontato attraverso gli strumenti della polizia e del diritto penale. Questa volta al centro ci sono soprattutto i giovani, le periferie, i gruppi che frequentano piazze, stazioni, giardini e luoghi della cosiddetta movida. Il nuovo disegno di legge S.1990, presentato dal governo il 30 luglio e arrivato il 23 settembre all’esame della Commissione Affari costituzionali del Senato, si intitola significativamente «Disposizioni in materia di sicurezza e per la prevenzione del disagio giovanile». Trentadue articoli nei quali la parola prevenzione assume però soprattutto il significato di prevenzione di polizia.
È un nuovo capitolo di una produzione normativa sulla sicurezza che negli ultimi anni è diventata pressoché permanente. Nel 2025 era arrivata la legge 80, con nuovi reati e aggravamenti legati anche alle proteste; nel 2026 un nuovo intervento ha introdotto il trattenimento preventivo fino a dodici ore in occasione delle manifestazioni pubbliche. Ora il DDL 1990 interviene nuovamente su quello stesso strumento per estenderlo ad altri contesti. Non si tratta quindi di introdurre oggi il fermo preventivo: quello esiste già. La novità consiste nell’allargarne ulteriormente il campo di applicazione.
Il provvedimento arriva mentre l’esecutivo è sottoposto a un conflitto politico crescente sulle proprie scelte economiche, sulla politica estera verso Israele e Gaza e sull’aumento della spesa militare legato agli impegni europei e NATO. Ancora una volta la sicurezza torna al centro dell’iniziativa governativa e ancora una volta la risposta a fenomeni sociali complessi viene cercata soprattutto nell’ampliamento degli strumenti penali e preventivi.
Anche la partenza dell’iter parlamentare ha suscitato contestazioni. Il DDL modifica infatti disposizioni penali e il Codice antimafia, ma è stato assegnato in sede primaria alla Commissione Affari costituzionali, mentre alla Commissione Giustizia è richiesto un parere. Il 23 settembre il testo è stato rimesso all’Assemblea e nuovamente assegnato alla prima Commissione in sede referente. La scelta è stata contestata sul piano procedurale proprio perché la materia trattata investe direttamente il diritto penale e le misure di prevenzione. Formalmente, però, l’assegnazione decisa dalla Presidenza del Senato resta Affari costituzionali come commissione referente e Giustizia, insieme ad altre commissioni, in sede consultiva.
Ma è entrando negli articoli iniziali che emerge la filosofia del provvedimento. L’articolo 2 interviene sul meccanismo dell’accompagnamento e del trattenimento negli uffici di polizia introdotto pochi mesi fa. La normativa già vigente permette, in occasione di manifestazioni, di condurre negli uffici di polizia e trattenere per un massimo di dodici ore persone nei cui confronti ricorrano determinati presupposti, allo scopo di effettuare accertamenti preventivi. Il nuovo DDL vuole utilizzare lo stesso strumento anche durante specifiche operazioni di polizia dirette a prevenire reati contro l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un «consistente afflusso di persone».
La relazione illustrativa chiarisce quali siano i luoghi ai quali pensa il governo: piazze, giardini pubblici, stazioni e soprattutto le zone della movida. Ed è qui che compare la rappresentazione politica sulla quale viene costruito l’intervento. Il dossier parlamentare, riportando la relazione governativa, parla di vere e proprie «bande criminali» provenienti dalle aree periferiche e degradate delle grandi città, spesso composte da minorenni, alle quali vengono attribuiti episodi di violenza, vandalismo, minacce e molestie.
Il governo individua dunque fenomeni sociali reali – marginalità, abbandono delle periferie, assenza di punti di riferimento, disagio giovanile – ma la risposta normativa si concentra ancora una volta sull’estensione dei poteri preventivi. È questa contraddizione ad attraversare l’intero provvedimento. Se il degrado urbano produce alienazione e se la marginalità sociale favorisce percorsi devianti, la conclusione potrebbe essere investire sui servizi territoriali, sulla scuola, sugli spazi di aggregazione, sul diritto all’abitare, sul sostegno psicologico, sul lavoro e sulla lotta alla povertà educativa. Il DDL sceglie invece di rafforzare la possibilità di identificare, accompagnare, trattenere e interdire.
Non è soltanto una questione di pene più severe. È un cambiamento del momento nel quale interviene lo Stato. Il diritto penale tradizionale interviene dopo un fatto qualificato come reato e deve accertare una responsabilità individuale. La prevenzione di polizia anticipa invece l’intervento: l’obiettivo dichiarato è impedire che un reato venga commesso. Per questo diventano decisive formule come «fondato motivo di ritenere», «concreto pericolo per la sicurezza», circostanze di tempo e luogo e valutazioni sulla possibile condotta futura della persona. Il baricentro si sposta progressivamente dal fatto commesso al rischio attribuito al soggetto.
La questione diventa ancora più delicata quando questo paradigma incontra i minorenni. La relazione governativa richiama esplicitamente la presenza di minori nei gruppi giovanili che intende contrastare e inserisce l’intervento all’interno di un disegno di legge che ha tra i propri destinatari proprio minori e giovani. Non nasce tutto con questo provvedimento: già la legislazione precedente ha esteso ai ragazzi che abbiano compiuto quattordici anni alcune misure di prevenzione, come l’avviso orale. Il DDL 1990 prosegue però nella stessa direzione, inserendo il disagio giovanile dentro un sistema nel quale acquistano sempre maggiore peso gli strumenti amministrativi e preventivi dell’autorità di pubblica sicurezza.
Dal disagio giovanile al divieto di stare insieme
Ancora più significativo è l’articolo 1. Il governo vuole introdurre nel Codice antimafia una nuova forma di avviso orale rafforzato. Quando almeno cinque persone tengono in luoghi pubblici o aperti al pubblico comportamenti intimidatori, di grave molestia o violenti contro persone o cose, il questore potrà vietare loro di tornare a radunarsi, negli stessi luoghi, con una o più delle persone coinvolte nelle condotte contestate. La violazione del divieto sarà punita con la reclusione da uno a tre anni.
È necessario precisare un punto per comprendere correttamente la portata della norma. Il divieto non potrà essere applicato automaticamente a qualsiasi gruppo di cinque persone. Occorrerà anche un presupposto soggettivo: nei cinque anni precedenti la persona dovrà essere stata destinataria di determinate misure preventive – tra cui avviso orale, foglio di via o alcuni divieti di accesso – oppure essere stata condannata, anche con sentenza non definitiva, per determinati delitti contro la persona o il patrimonio commessi in luogo pubblico o aperto al pubblico.
Ma proprio questa precisazione apre uno dei problemi più significativi. Tra i precedenti sufficienti per accedere al nuovo divieto figura anche il semplice avviso orale del questore. E il dossier del Servizio studi del Senato ricorda espressamente che l’avviso orale semplice «non è preceduto da un accertamento giudiziale dell’attualità della pericolosità sociale». Lo stesso dossier invita quindi a valutare se quel precedente costituisca un indice sufficientemente qualificato per applicare successivamente una misura interdittiva la cui violazione diventa addirittura un reato.
Il meccanismo merita attenzione: un provvedimento amministrativo precedente può concorrere a costituire il presupposto per un nuovo divieto amministrativo; se quest’ultimo viene violato, entra in scena la sanzione penale. È una concatenazione nella quale la prevenzione amministrativa può progressivamente produrre conseguenze sempre più pesanti senza che il punto di partenza sia necessariamente una condanna definitiva.
C’è poi un’altra questione rilevata dallo stesso dossier parlamentare: il testo non stabilisce una durata minima o massima del nuovo divieto di radunarsi. Non significa che il questore disponga di un potere sottratto a qualsiasi controllo: il provvedimento rimane impugnabile e deve rispettare i principi generali che regolano le misure di prevenzione. Resta però il fatto che il legislatore non indica nel testo una durata determinata della nuova interdizione.
Ed è difficile non vedere quanto una misura che interviene sulla possibilità di incontrarsi con determinate persone in uno spazio pubblico tocchi un terreno molto vicino alla libertà di riunione. Il DDL non introduce formalmente un divieto generale di assembramento: vieta a determinati soggetti, in presenza dei requisiti previsti, di radunarsi negli stessi luoghi con persone insieme alle quali sono state tenute le condotte contestate. Ma proprio per questo sarà essenziale verificare quanto rigorosamente verranno definiti e applicati concetti come «grave molestia», «intimidazione» e «concreto pericolo».
La periferia trasformata in categoria di polizia
Il linguaggio utilizzato per descrivere i destinatari potenziali del provvedimento rivela una concezione precisa della sicurezza urbana. Le periferie vengono rappresentate contemporaneamente come luoghi dell’abbandono sociale e come serbatoi di potenziale criminalità. Il ragazzo che cresce in un quartiere impoverito compare così nel discorso pubblico prima come vittima dell’assenza di servizi e immediatamente dopo come possibile soggetto da sorvegliare.
Non è una distinzione semantica. Cambia la risposta dello Stato. Se il problema è la povertà educativa, occorrono educatori. Se è l’abbandono scolastico, servono scuole e servizi sociali. Se è l’assenza di luoghi di aggregazione, occorrono spazi pubblici. Se è la precarietà materiale delle famiglie, entrano in gioco welfare, casa e lavoro. Quando invece il disagio viene tradotto prioritariamente nel linguaggio della sicurezza, diventano centrali questore, pattuglie, identificazioni, accompagnamenti, divieti e sanzioni.
È su questo terreno che l’ingresso della cosiddetta «insicurezza percepita» nel linguaggio utilizzato per giustificare il provvedimento merita particolare attenzione. La percezione dell’insicurezza è un fenomeno reale e può incidere profondamente sulla vita delle persone; non coincide però automaticamente con l’andamento effettivo dei reati. Quando la percezione diventa autonomamente un parametro della politica di sicurezza, si può creare un circuito nel quale la paura produce domanda di controllo e l’espansione del controllo finisce per confermare continuamente l’esistenza dell’emergenza che dovrebbe combattere.
La svolta rispetto alla giustizia minorile
È soprattutto sul terreno minorile che questa impostazione segna una trasformazione profonda. Il sistema italiano della giustizia minorile è stato costruito, in particolare con il DPR 448 del 1988, intorno a un principio diverso: la detenzione come extrema ratio, l’attenzione alla personalità e al percorso educativo del ragazzo, la necessità di evitare che il contatto con il sistema penale interrompa i processi di crescita e socializzazione.
Negli ultimi anni quel paradigma è stato progressivamente affiancato da una logica differente. Daspo, ammonimenti, avvisi orali, misure di prevenzione e aggravamenti hanno portato strumenti originariamente pensati per altri ambiti sempre più vicino all’universo degli adolescenti. Già la legislazione vigente consente alcuni interventi preventivi nei confronti dei minori che abbiano compiuto quattordici anni. Il DDL 1990 non crea da solo questa trasformazione: la consolida e la inserisce in una produzione legislativa nella quale la risposta al disagio giovanile passa con crescente frequenza attraverso l’autorità di pubblica sicurezza.
È significativo, da questo punto di vista, che lo stesso governo riconosca nel degrado urbano, nell’alienazione e nell’abbandono alcuni dei fattori che possono favorire comportamenti devianti. Perché se la diagnosi è sociale e territoriale, una risposta prevalentemente poliziesca lascia intatte proprio le condizioni indicate come causa del problema. Il controllo interviene sugli effetti, mentre povertà, marginalità, dispersione scolastica e assenza di opportunità rimangono sullo sfondo.
Il risultato è un progressivo rovesciamento della tradizione della giustizia minorile italiana. Il minore non viene più guardato soltanto come una persona in formazione sulla quale costruire un percorso educativo, ma sempre più anche come un soggetto da classificare preventivamente attraverso il rischio che potrebbe rappresentare. Non occorre attendere necessariamente la commissione di un nuovo reato: diventa sufficiente, in determinati casi, la valutazione amministrativa di una possibile pericolosità futura.
Una sicurezza senza fine
Il DDL 1990 deve ancora attraversare il Parlamento e il suo testo può cambiare. Non siamo dunque davanti a norme già definitivamente approvate. Ma la direzione politica è già leggibile. Ogni nuovo provvedimento parte dall’assunto che gli strumenti precedenti non siano sufficienti e che occorra anticipare ancora l’intervento: prima del reato, prima della condanna, talvolta prima ancora che il comportamento temuto venga effettivamente realizzato.
È la logica della prevenzione che tende progressivamente a occupare lo spazio un tempo riservato all’accertamento della responsabilità. Ed è anche una trasformazione del concetto stesso di sicurezza: non più soltanto protezione delle persone da comportamenti concretamente lesivi, ma gestione anticipata di soggetti, gruppi e spazi considerati potenzialmente problematici.
Il paradosso è che la successione continua dei pacchetti sicurezza può essere letta anche come una dichiarazione implicita dell’insufficienza di quelli precedenti. Se ogni emergenza richiede una nuova norma, se ogni nuovo provvedimento deve ampliare i poteri introdotti pochi mesi prima, diventa necessario chiedere non soltanto quali nuovi strumenti il governo intenda introdurre, ma quali risultati concreti abbiano prodotto quelli già approvati. Un bilancio che diventa ancora più necessario davanti a una legislazione sicuritaria ormai permanente, nella quale ogni intervento prepara il terreno al successivo e l’eccezione tende progressivamente a trasformarsi nella regola.
Soprattutto quando si parla di adolescenti, la questione non può essere ridotta all’alternativa tra sicurezza e impunità. La sicurezza delle persone è un compito pubblico; violenze, intimidazioni e aggressioni devono essere contrastate. Ma altra cosa è assumere il disagio giovanile come terreno di progressiva espansione della prevenzione di polizia. Una democrazia dovrebbe essere in grado di distinguere il ragazzo che ha commesso un reato dal ragazzo considerato potenzialmente pericoloso, la responsabilità individuale dall’appartenenza a un gruppo, la prevenzione sociale dalla prevenzione poliziesca.
Il DDL 1990 si colloca esattamente su questo confine. Mentre riconosce che nelle periferie esistono alienazione, abbandono e perdita di riferimenti, continua a investire soprattutto sugli strumenti capaci di controllare chi quelle periferie le abita. È qui che la formula governativa della «prevenzione del disagio giovanile» mostra la sua contraddizione più evidente: il disagio viene riconosciuto come problema sociale, ma la risposta viene costruita come problema di ordine pubblico.
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