Intervista al professore di diritto penale Olivier Cahn che evidenzia le carenze delle indagini interne di polizia in Francia attraverso la lente del diritto europeo e degli esempi internazionali. Ritiene che un’inchiesta parlamentare consentirebbe di esplorare soluzioni.
Olivier Cahn è professore di diritto penale a Nanterre, ricercatore presso il CDPC (EA 3982) e ricercatore associato presso il CESDIP (UMR 8183).
Dal suo rapporto di attività del 2020, l’IGPN (Ispettorato Generale della Polizia Nazionale) afferma di gestire solo circa il 10% dei casi giudiziari (penali) che coinvolgono agenti di polizia, e sembra che questa percentuale sia in calo. In generale, quali sono le implicazioni procedurali di ciò?
Nella gestione di questi casi, credo che si osservi una significativa disparità. Mi sembra che, fatta eccezione per pochi casi eccezionali, solo il 10% dei casi gestiti dall’IGPN (Ispettorato Generale della Polizia Nazionale) è condotto correttamente dal punto di vista procedurale.
Al contrario, il 90% dei casi viene gestito a livello locale. Se gli investigatori appartengono allo stesso distretto di pubblica sicurezza degli agenti coinvolti, sono effettivamente colleghi nel senso più stretto del termine, ed è chiaro che le indagini non possono essere imparziali.
Questo vale in entrambi i sensi: o l’agente coinvolto beneficia di protezione, o viceversa, se non è gradito ai superiori o ai colleghi, rischia di essere trattato in modo più severo. In ogni caso, l’indipendenza e l’imparzialità non possono essere garantite. Una parte significativa delle indagini spetta alle “unità etiche” dipartimentali, poste sotto l’autorità gerarchica della DD/DIPN (Direzione Dipartimentale/Direzione Interministeriale della Polizia Nazionale).
Cosa possiamo dedurre da ciò in termini di garanzie procedurali?
Per quanto riguarda questi servizi, che non offrono garanzie di indipendenza soddisfacenti alla luce dei requisiti legali, in particolare quelli formulati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la qualità delle indagini dipenderà dagli standard etici degli agenti loro assegnati.
In termini giuridici, si tratta di un caso di pregiudizio personale, che inevitabilmente solleva problemi perché il trattamento sarà imprevedibile, a seconda della personalità e del livello di standard etici che l’agente investigativo si prefigge. E purtroppo, possiamo presumere che questi agenti, lavorando in dipartimenti con risorse insufficienti e gestendo casi attentamente monitorati dai loro superiori, non saranno inclini a dimostrare particolare diligenza. Quindi, sono gli stessi agenti di polizia locale a condurre le indagini, inoltrando i fascicoli al pubblico ministero. Questi fascicoli sono in genere composti da tre pagine, senza interrogatorio della vittima, e con un colloquio con l’agente accusato che si svolge una settimana dopo l’incidente. In questi colloqui, le dichiarazioni sono perfettamente allineate a quelle degli altri agenti in pattuglia, che hanno avuto ampio tempo per coordinarsi.
Purtroppo, questo è ciò che osserviamo regolarmente in questi casi. Quanto più la gestione e la gestione di questi casi si allontanano dall’unità di polizia locale in cui si sono verificati i fatti contestati, tanto maggiore è l’indipendenza e l’imparzialità. Al contrario, quanto più l’investigatore è vicino alla persona indagata, tanto maggiori sono i problemi di indipendenza.
Questo è esattamente ciò che accade nel 90% delle indagini, in particolare quelle gestite dalle unità etiche. Una parte delle indagini non gestite dall’IGPN (Ispettorato Generale della Polizia di Stato) ricade sulle sezioni locali della Polizia Giudiziaria.
Lei ha scritto della riforma della polizia avvenuta all’inizio del 2024. Quale impatto avrà questa riforma sulle indagini interne della polizia?
Affidare gli investigatori all’autorità del Ministero della Giustizia, anziché a quella del Ministero dell’Interno, è una richiesta di alcuni investigatori della divisione investigativa penale “ordinaria”, in particolare per garantire una maggiore indipendenza nelle indagini economiche e finanziarie.
Tuttavia, è importante comprendere che, per il momento, questa è una richiesta minoritaria tra gli investigatori penali, perché nell’attuale dialogo sociale con il Ministero dell’Interno stanno facendo progressi significativi.
Sanno che in un sistema politico che fa molto affidamento sul mantenimento dell’ordine, si trovano in una posizione di forza, soprattutto perché la polizia, negli ultimi anni, è riuscita a convincere chi detiene il potere di detenere le redini del potere solo grazie al suo sostegno e che è fondamentale non scontentare la base.
La riforma del 2023, che ha posto la Direzione Generale della Polizia Nazionale (DPG) sotto l’autorità della Direzione Dipartimentale della Polizia Nazionale (DD/DIPN), è stata sostenuta principalmente da due organi: i prefetti e i commissari di polizia, i cui sindacati sono rimasti in silenzio. Questa riforma chiude un capitolo iniziato con le riforme Clémenceau e Hennion, con la creazione delle “Brigate Tigre”, quando ai prefetti fu ordinato di non interferire nelle questioni relative alle indagini penali. La riforma del 2023 rafforza il controllo esercitato sia dai prefetti che dalla DD/DIPN sul personale della Direzione Generale della Polizia Nazionale. Ovviamente, la DD/DIPN, composta quasi interamente da personale proveniente dal settore della pubblica sicurezza e responsabile dell’assegnazione del personale all’interno delle proprie competenze, non considererà gli affari interni una priorità.
Nella sua reazione alla pubblicazione del nostro rapporto, il capo dell’Ispettorato Generale della Polizia Nazionale (IGPN) ha ribadito che le indagini giudiziarie sono sotto il controllo dell’autorità giudiziaria, e in particolare dei procuratori della Repubblica. Questo è sufficiente a garantire l’imparzialità delle indagini?
Innanzitutto, in alcune città, ho appreso che gli stessi procuratori si riservano i casi che coinvolgono agenti di polizia (o, in giurisdizioni più ampie, questi casi vengono assegnati a un magistrato appositamente nominato dal pubblico ministero, il che equivale alla stessa cosa). I magistrati della procura “di base” (procuratori aggiunti, procuratori aggiunti) hanno l’ordine di non occuparsi di questi casi e di lasciarli al loro superiore, il pubblico ministero stesso. Questa pratica non pone un problema in linea di principio. Ma di conseguenza, è comunque una questione di pregiudizio personale: ci sarà un significativo elemento di casualità nel modo in cui i casi vengono gestiti, a seconda della personalità e delle convinzioni del magistrato incaricato di questi casi e delle richieste che gli vengono rivolte dai superiori.
Allo stesso modo, quando, per un motivo o per l’altro – ad esempio, la qualificazione penale dei fatti – il caso viene assegnato a un giudice istruttore, si può osservare che, nella maggior parte dei casi, questi giudici non saranno particolarmente ostili nei confronti delle forze dell’ordine e i casi saranno spesso trattati con pusillanimità, come dimostrato, ad esempio, dal caso dell’operazione di controllo della folla in Place Bellecour, a Lione, nel 2010, che ha recentemente portato la Francia alla condanna da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo. Dopo oltre 10 anni di procedimenti, né i tribunali di Lione né la sezione penale della Corte di Cassazione avevano riscontrato alcun illecito nella detenzione a cielo aperto di diverse centinaia di persone, che non avevano commesso alcun reato, al di fuori di qualsiasi quadro giuridico. Inoltre, le accuse formulate dai pubblici ministeri vengono spesso minimizzate per evitare di dover aprire un’indagine formale, oppure alcune norme giuridiche vengono ignorate a vantaggio della polizia – come illustrato dal recente film di D. Moll, Dossier 137, in cui, in modo molto realistico, un’indagine viene chiusa per mancata identificazione dell’agente che ha sparato, nonostante, dalla metà degli anni ’70, la Corte di Cassazione abbia stabilito che tutti i partecipanti a un singolo atto di violenza debbano essere considerati corresponsabili. E se sono costretti a nominare un giudice istruttore, tenderanno a scegliere questo magistrato tra quelli notoriamente, all’interno della giurisdizione, meno inclini a perseguire gli agenti di polizia. Questa è una pratica a cui ho assistito in diverse occasioni. Il problema fondamentale che i pubblici ministeri devono affrontare nella gestione di questi casi – e qui mi riferisco al lavoro di Christian Mouhanna – è che dipendono interamente dalla polizia per svolgere il loro lavoro e soddisfare i requisiti statistici imposti loro dal Ministero della Giustizia. Ciò è in gran parte una conseguenza dell’elaborazione in tempo reale dei casi penali, che tende a indebolire il potere dei pubblici ministeri e a rafforzare quello degli investigatori.
La polizia ha un notevole potere di influenza sui pubblici ministeri; può letteralmente paralizzarli. Quindi, quando i pubblici ministeri gestiscono casi che coinvolgono agenti di polizia, non possono permettersi di inimicarseli.
Ed è importante ricordare che il livello di dipendenza dei pubblici ministeri dalla polizia è ancora maggiore nelle città più piccole. Sebbene il Codice di Procedura Penale stabilisca che il pubblico ministero supervisioni le indagini giudiziarie, in pratica, la procura fornisce alcune linee guida generali per lo svolgimento delle indagini, e quindi gli ufficiali inquirenti non hanno bisogno della supervisione diretta dei pubblici ministeri. Hanno una notevole autonomia. L’argomentazione secondo cui le unità degli affari interni, e in particolare i comitati etici, proseguirebbero le loro indagini in modo più approfondito se la procura lo richiedesse, è vera in teoria, ma in pratica non è convincente.
Nei casi di procedimenti incrociati, quando una vittima di violenza da parte della polizia viene perseguita per oltraggio alla corte o resistenza all’arresto, ad esempio, spesso assistiamo a scelte procedurali dissimili in ogni indagine. Come analizza questo fenomeno?
Nei casi che coinvolgono la polizia, le indagini sono molto protettive dei diritti degli imputati, che si tratti della presunzione di innocenza o dei diritti della difesa. Questo è un aspetto molto positivo. Il problema è che la stragrande maggioranza dei procedimenti penali non segue le stesse regole. C’è una violazione dell’uguaglianza nella gestione dei casi, e questo è ancora più evidente nei casi di procedimenti incrociati, ad esempio, quando c’è una denuncia da parte di una vittima di violenza da parte della polizia e un procedimento per resistenza all’arresto. Secondo l’articolo 6 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, la legge “deve essere uguale per tutti, sia che protegga sia che punisca”, ma questo non accade quando gli imputati sono agenti di polizia. Il legislatore ha sancito questa disuguaglianza prevedendo pene più severe per la violenza contro gli agenti di polizia rispetto a quella perpetrata da altri funzionari pubblici. Si può tracciare un parallelo, per quanto riguarda la clemenza del sistema giudiziario e il rispetto delle garanzie procedurali, con i casi che coinvolgono personaggi politici o capitani d’industria. In Francia, ora abbiamo tre tipi di procedimenti penali. C’è la procedura per i terroristi o i “cattivi” (i vertici della criminalità organizzata), contro i quali il sistema giudiziario è draconiano. C’è la procedura per la “gente comune”, che è accelerata, con l’elaborazione in tempo reale e le udienze di comparizione immediate che stanno diventando la norma. E c’è la procedura applicata ai privilegiati e agli agenti di polizia e ai gendarmi, che è soddisfacente in termini di diritti della difesa. Tutti dovrebbero essere trattati come gli accusati nei casi di violenza da parte della polizia! Nel sistema britannico, un agente di polizia implicato in un procedimento penale viene sospeso dal servizio (eventualmente con la continuazione della retribuzione). Al termine delle indagini, vengono ovviamente reintegrati se vengono assolti da tutte le accuse.
In Francia, un sistema del genere è inconcepibile perché, per la maggior parte dei sindacati di polizia, non è né concepibile né accettabile che un agente di polizia possa essere considerato un criminale. I dati statistici del Ministero della Giustizia, pubblicati nel nostro rapporto, mostrano una diminuzione del tasso di risoluzione dei casi di violenza commessi da persone che ricoprono posizioni di autorità pubblica.
Come analizza questo dato?
Vedo diverse ipotesi per la diminuzione osservata del tasso di risoluzione dei casi di violenza commessi da persone che ricoprono posizioni di autorità pubblica, alcune delle quali probabilmente si combinano e che meritano di essere studiate per misurarne il rispettivo impatto. In primo luogo, sarebbe necessario verificare se la diminuzione riguardi tutte le forze di sicurezza interna o solo alcune di esse. Mi sembra che si possano distinguere, innanzitutto, ipotesi politiche. In primo luogo, in cambio dell’attuazione di politiche che rafforzino gli interventi di polizia – nella sicurezza pubblica attraverso una maggiore attenzione ai parametri di performance e nel mantenimento dell’ordine pubblico attraverso strategie di contatto che coinvolgono le unità mobili; Ma anche a seguito della riforma dell’uso delle armi da fuoco da parte degli agenti, introdotta dalla legge del febbraio 2017, i sindacati di polizia chiedono un forte sostegno politico e legittimità per l’attuazione di queste politiche. Questo è, ad esempio, quanto espresso nella negazione della violenza da parte della polizia durante il movimento dei Gilet Gialli o nelle dichiarazioni pubbliche di F. Veaux, Direttore Generale della Polizia Nazionale, L. Nunes, Prefetto di Polizia di Parigi, e G. Darmanin, Ministro dell’Interno, dopo la custodia cautelare dell’agente di polizia che ha sparato a morte a Nahel; In secondo luogo, anche prima della riforma del 2023, ma soprattutto dopo la riforma della polizia giudiziaria, i casi di violenza da parte della polizia non sono chiaramente una priorità all’interno dei servizi di polizia giudiziaria locali (che gestiscono il 90% dei casi). Ovviamente, la riforma del 2023 ha esacerbato le difficoltà strutturali nel fornire risorse umane e materiali per le indagini di polizia giudiziaria considerate non prioritarie dalle DD/IPN (Direzioni Dipartimentali/Ispettori della Polizia Nazionale).In terzo luogo, la potenziale istituzione da parte del Ministero dell’Interno di unità di gestione delle crisi e di comunicazione per affrontare i casi di violenza da parte della polizia, che contestano sistematicamente i fatti e degradano la vittima (anche attraverso opportune fughe di notizie di precedenti penali, ovvero i fascicoli della polizia), rende le indagini complesse e delicate. Questo, in un contesto di risorse umane e materiali limitate, tende a far scivolare meccanicamente questi casi in fondo alla lista delle priorità – una lista già bassa dato lo spirito di corpo che prevale all’interno delle forze di polizia e che sostiene – senza dimostrarlo – che “i panni sporchi vanno lavati in privato”. In quarto luogo, la prassi dei pubblici ministeri di non applicare mai determinate misure repressive efficaci nei casi di violenza da parte della polizia. Ad esempio, la giurisprudenza che consente di ritenere tutti i partecipanti responsabili di tutte le conseguenze dannose di un atto di violenza collettiva quando gli autori di specifici atti di violenza tra loro non possono essere identificati.
In caso di atti di violenza, un agente di polizia ha il doppio delle probabilità di sfuggire alla giustizia rispetto a qualsiasi altro cittadino. Considerata questa osservazione di un calo del tasso di risoluzione dei casi di violenza da parte della polizia, quali altre ipotesi propone?
Le definirei “funzionali”: In primo luogo, il crescente numero di situazioni in cui gli agenti operano con il volto nascosto da passamontagna, in particolare in tipologie di intervento in cui l’uso della forza è di routine, persino intrinseco (ad esempio, BRAV-M). In secondo luogo, il persistente rifiuto di molti agenti di conformarsi alle direttive ministeriali e agli ordini dei tribunali (si veda la sentenza del Consiglio di Stato) di indossare il proprio numero di matricola RIO in modo visibile, rafforzato dal rifiuto del Ministero dell’Interno di rendere questo numero sufficientemente grande da essere facilmente leggibile e dalla mancanza di provvedimenti disciplinari nella pratica per questa insubordinazione. In terzo luogo, l’emendamento alla legge sulle bodycam, che consente agli agenti di visionare i filmati prima di consegnarli agli investigatori, è aggravato dal fatto che l’attivazione di queste telecamere è a discrezione degli agenti che le indossano e non è obbligatoria durante qualsiasi interazione con il pubblico. In quarto luogo, l’assenza di provvedimenti disciplinari per “condotte scorrette” commesse durante le indagini (ad esempio, mancata richiesta/utilizzo di filmati di videosorveglianza, mancata audizione di testimoni). In quinto luogo, l’estrema rarità delle sanzioni disciplinari imposte in caso di violazioni della condotta professionale (falsificazione di documenti ufficiali mediante la redazione di falsi verbali, falsa testimonianza o testimonianza consapevolmente fuorviante). La combinazione di alcuni di questi fattori induce certamente gli agenti che assistono a violenze perpetrate dai loro colleghi a credere che il rischio per la loro carriera sia meno legato alla mancata collaborazione con il sistema giudiziario che al coinvolgimento.
A suo avviso, quale riforma degli organi di controllo della polizia (nel senso penale del termine) soddisferebbe i requisiti della CEDU per indagini efficaci?
Per rispettare i principi di efficacia delle indagini imposti dalla CEDU, vedo due soluzioni. La prima è quella delle procedure interdisciplinari, ovvero affidare le indagini sugli agenti di polizia alla gendarmeria e viceversa. Intellettualmente, questa sarebbe una soluzione soddisfacente. Tuttavia, dal 2008, la gendarmeria è sotto l’autorità funzionale del Ministero dell’Interno, e una tale soluzione esacerberebbe ulteriormente le tensioni e la competizione tra le due forze di polizia, che la subordinazione funzionale alla stessa autorità, quella del Ministero dell’Interno, non è mai riuscita a risolvere. Mi sembra quindi che una tale soluzione genererebbe livelli di tensione ingestibili. La seconda opzione è quella di rimuovere la supervisione del Ministero dell’Interno sugli investigatori degli affari interni e di sottoporli all’autorità del Ministero della Giustizia. Purtroppo, in questo ambito, credo che possiamo solo cercare la soluzione meno peggiore e che non troveremo quella ideale. Gli ostacoli pratici sono numerosi. Potrebbe, infatti, essere compito di un’inchiesta parlamentare esplorare soluzioni ascoltando professionisti ed esperti.
In Gran Bretagna, ad esempio, il sistema dell’IOPC è stato messo in discussione perché, sebbene gli investigatori siano effettivamente indipendenti e non provenienti dai ranghi della polizia, è emerso che mancavano del background culturale necessario per analizzare il comportamento della polizia. Per condurre queste indagini in modo efficace, è necessaria la capacità di comprendere la rilevanza delle azioni della polizia e delle azioni di coloro che sono coinvolti in una determinata situazione, cosa che non può essere pienamente acquisita solo attraverso la teoria. Agenti di polizia e gendarmi, addestrati come tali ma svincolati dalla supervisione del Ministero dell’Interno e posti sotto l’autorità del Ministero della Giustizia, potrebbero essere più adatti ad affrontare questo problema. Tuttavia, nella pratica, ciò non sarebbe facile: il Ministero dell’Interno avrebbe il modo di scoraggiare i bravi investigatori dall’arruolarsi in tali unità. Quello che è certo è che non perderemmo nulla decuplicando il personale dell’IGPN, il che sarebbe già una buona soluzione. È una tradizione consolidata al Ministero dell’Interno: se non si vuole che qualcosa funzioni, non si stanziano molte risorse. Basta guardare la dotazione di personale delle unità specializzate in criminalità economica e finanziaria per capire, ad esempio, che non è una priorità!
(traduzione di Salvatore Turi Palidda)
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